La décentralisation, un outil au service de la Gouvernance
- publié le 08 mars 2024
- Institut Concorde
Si l’on veut une nation forte, nous avons tout intérêt à ne pas négliger cet aspect crucial qu’est l’aménagement du territoire et la nécessité de décentraliser au maximum l’action publique.
La loi organique n°15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation fixe les règles relatives à la création, à l’organisation et l’attribution des compétences aux collectivités territoriales. Cette dernière définit la décentralisation comme étant le transfert des compétences et des moyens de l’État à une collectivité territoriale afin d’améliorer la complémentarité de ces deux échelons territoriaux, l’efficacité de l’action publique et développer des services publics de proximité qui répondent efficacement aux besoins des populations.
Depuis lors, l’arsenal juridique de la décentralisation s’est développé notamment avec la loi 001/2 014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation et l’application des stratégies d’aménagement du territoire issue de la loi d’orientation de la stratégie de développement économique et social de 2006 et la mise en place du ministère de la décentralisation, Cohésion et Développement du territoire en 2019. En effet, le développement des ruralités, l’implication des citoyens gabonais dans leur localité, l’efficacité de l’aménagement du territoire et l’implication des acteurs publics locaux dans la mise en œuvre des politiques nationales appellent une nouvelle manière de gouverner les territoires.
Avec la dynamique de la mondialisation et régionalisation, l’État est de moins en moins capable de répondre efficacement aux besoins de la population sans s’appuyer sur des intermédiaires locaux et des dynamiques de coopération avec différents acteurs de terrain. Par conséquent, si l’on souhaite un aménagement du territoire intelligent, il est impératif d’intégrer dans la prise de décision plusieurs acteurs intervenant dans la gouvernance locale et ne pas uniquement se reposer sur l’échelon national dont l’administration centrale est beaucoup trop éloignée des réalités locales.
Ainsi, si la gouvernance intégrée se définit comme l’exercice du pouvoir par toute une série d’acteurs politiques, y compris les citoyens, la présente contribution de l’Institut Concorde a pour mission d’encourager les autorités de Transition à prendre cette question en considération étant entendu que la décentralisation est un mode d’organisation administrative et un modèle de développement qui permet aux Etats d’avoir une meilleure maîtrise des enjeux de leurs territoires.
Au regard des enjeux susmentionnés, cette partie s’attache à dresser dans un premier temps un état des lieux de la politique de décentralisation au Gabon présentée comme une réforme inachevée (1) et dans un second temps, l’urgence d’en faire un instrument au service d’une meilleure gouvernance territoriale (2).
I. La politique de décentralisation au Gabon, une réforme inachevée
Actuellement, le mécanisme de décentralisation tel que prévu par le texte de loi de 1996 et celui de 2015, n’est pas effectif. Cela se vérifie par le peu de marge de manœuvre dont disposent les collectivités locales en matière administrative et financière (1.1) qui ne cesse d’avoir un impact négatif sur le développement local des territoires ruraux et la stratégie d’aménagement du territoire (1.2) ainsi que les opportunités d’expériences de démocratie locale (1.3).
1.1 L’absence de marges de manoeuvre administrative et financière des autorités locales
C’est la loi organique n°15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation qui donne naissance aux collectivités locales. La création de ces entités s’inscrit dans une démarche de décentralisation du pouvoir de décision de l’Etat qui leur transfère des compétences spécifiques et les dotent de moyens financiers. Parmi les collectivités territoriales retenues par le texte, figurent : les départements, les communes urbaines et communes rurales. Les nombreuses réformes conduiront par la suite à la reconnaissance et l’affirmation de deux entités territoriales : le département, placé sous l’autorité d’un préfet nommé par décret, et la commune, gérée par le Maire, élu par le conseil municipal.
Les collectivités territoriales sont sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur qui détient d’importants pouvoirs de nomination, de démission, de révocation et de dissolution sur elles qu’il tire du cadre normatif. Pourtant, la loi n°001/2 014 du 15 juin 2015 leur confère un pouvoir d’administration propre dans divers domaines du fait de leur autonomie juridique, organique et fonctionnelle. C’est sans compter sur l’omniprésence de l’Etat central sur les décisions prises par les collectivités décentralisées dont la capacité de gestion de leur territoire et de développement des services publics de proximité est limitée.
S’il est vrai que le texte de loi de 2015 régissant la décentralisation reconnaît la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales, il vise dans le même temps à responsabiliser les autorités décentralisées afin de mieux encadrer les populations et répondre à leurs besoins essentiels grâce à une organisation rationnelle de la vie administrative et économique. Pour atteindre cet objectif, placer les collectivités territoriales en réelle capacité de gérer leur territoire est un préalable. Or, force est de constater que ces entités se confondent à l’Etat considéré par les populations comme étant l’acteur majeur en matière de développement, le centre des prises de décision et le principal pourvoyeur des ressources financières.
C’est pourquoi l’autonomie relative des collectivités locales concerne également leur capacité financière traduite en programme annuel d’actions et de développement de la collectivité locale. En effet, les ressources financières des collectivités territoriales constituent un élément de leur libre administration et de leur autonomie. Toutefois, le financement des collectivités locales n’est pas clair et leur enveloppe budgétaire n’est pas suffisante pour couvrir leurs besoins de fonctionnement et leurs missions. Cela s’explique par la crainte de l’administration centrale de voir son budget amputé alors qu’ils ne disposent pas de grandes enveloppes.
A titre d’exemple, en 2024, le budget alloué à une ville comme Port-Gentil est de 9,6 milliards de FCFA et consacré à près de 85% à la masse salariale c’est-à-dire à la rémunération des agents municipaux. Ce qui pose question s’agissant de l’enveloppe dédiée aux investissements dont on ne connaît pas le montant alors que Port-Gentil a de nombreux chantiers en termes d’amélioration du cadre de vie des populations, de l’entretien des voiries par exemple et de la problématique criante de l’érosion .
1.2 La faiblesse des politiques d’aménagement des territoires locaux
La structure administrative territoriale gabonaise repose sur trois principaux échelons à savoir : les provinces, les départements et les districts qui ont été pensés durant la colonisation et peu après les indépendances pour faciliter l’aménagement du territoire et permettre un développement cohérent de toutes les régions en fonction de leurs compétences. En effet, il est déplorable de constater que non seulement les populations gabonaises sont concentrées dans les grandes villes telles que Libreville, Port-Gentil ou encore Franceville, mais surtout que le développement économique et social se situe uniquement dans ces grandes villes créant ainsi un écart considérable avec d’autres territoires qui peinent à se développer.
Ces écarts portent atteinte à l’unité nationale que prône la Constitution, mais, ils créent surtout des disparités, renforcent le déséquilibre que l’on observe dans la gouvernance locale de certaines villes du pays complètement livrées à elles-mêmes (Lambaréné, Tchibanga) malgré la présence d’autorités politiques locales chargées du développement de leur territoire conformément à la loi. En ce sens, décentralisation et aménagement du territoire sont liés. C’est pourquoi, il devient urgent de rendre le socle de compétences dont disposent les autorités décentralisées beaucoup plus précises et conséquentes pour penser le territoire plus efficacement et avoir un impact considérable sur la construction de projets stratégiques territoriaux.
L’aménagement du territoire est considéré comme une politique étatique au service de la correction des déséquilibres structurels et institutionnels liés aux politiques menées par l’Etat central parfois en déphasage avec les réalités des territoires locaux. En cela, c’est notamment pour répondre aux problématiques de l’exode rural, à l’accentuation des disparités entre provinces dans l’accès aux infrastructures de base, à la dotation inégale en ressources naturelles et à la situation d’enclave de certaines zones rurales, que le choix de la décentralisation du pouvoir s’est peu à peu imposé à l’Etat central.
En réalité, l’idée poursuivie est d’améliorer la coordination entre les actions menées par l’Etat et celles mises en œuvre par les collectivités locales sur leur territoire pour assurer une cohésion d’ensemble. Toutefois, l’absence de plans locaux d’aménagement fait des collectivités territoriales des administrations supplémentaires qui viennent alourdir l’administration centrale et la gestion des fonds publics. Elle renforce également leur dépendance administrative et financière au pouvoir central en raison de leur incapacité à se projeter dans le développement de leur localité.
1.3. L’inexistence d’une démocratie participative effective et fonctionnelle
La démocratie participative se définit comme l’ensemble des dispositifs et des procédures qui permettent d’augmenter l’implication des citoyens dans la vie politique et d’accroître leur rôle dans les prises de décision. Elle est une des conséquences de la politique de décentralisation puisqu’elle facilite l’éclosion de relais politiques sur l’ensemble du territoire national afin de permettre aux populations rurales de mieux comprendre la politique gouvernementale qui est menée, prendre en compte les spécificités locales et contribuer au développement territorial.
C’est un puissant outil de bonne gouvernance qui permet la transparence de l’action administrative, la circulation des informations et le respect des droits des usagers. Au Gabon, force est de constater que les citoyens ne sont que très peu associés aux prises de décision et encore moins dans les ruralités où, pourtant, ils sont représentés par des élus locaux. Sur ce point, seuls deux grands événements ont permis le rassemblement des populations gabonaises autour de discussions d’intérêt national : la conférence nationale de 1990 et le dialogue d’Agondje de 2016. Une initiative de cette envergure est envisagée en vue de la concertation nationale prévue au mois d’avril 2024.
Pourtant, l’enveloppe des compétences transférées aux collectivités territoriales concerne le bien-être des citoyens gabonais et la satisfaction de leurs besoins primaires à travers le développement de services publics de proximité dans le domaine de la santé, du logement et de l’habitat, de l’éducation, de l’environnement ainsi que de l’action sociale, etc. Toutefois, sans mécanismes de démocratie participative locale liés à l’effectivité des collectivités territoriales, les citoyens seront toujours en marge des cercles de décision et l’action publique n’en sera que moins efficace.
2. La décentralisation territoriale : un instrument au service d’une meilleure gouvernance territoriale
La décentralisation du pouvoir a pour but d’assurer la présence de l’Etat sur toute l’étendue du territoire et de garantir la sécurité intérieure. Partant, l’arsenal juridique existant autour de cet outil d’aménagement du territoire doit être mis en œuvre afin de renforcer les pouvoirs locaux incarnés par des autorités administratives préétablies (2.1), renforcer l’ancrage de la prise de décision locale dans les secteurs clés (2.2) afin de développer le processus de territorialisation de l’action publique (2.3).
2.1 Renforcer l’autonomie financière et administrative des collectivités locales
La décentralisation doit systématiquement s’accompagner d’une autonomie financière et administrative effective des collectivités locales. Pour cela, elles doivent disposer d’un budget propre qui fixe à la fois les grands axes prioritaires des politiques publiques locales et les moyens alloués à chacun des objectifs poursuivis. Cela sous-entend le développement d’une fiscalité locale gérée par l’administration territoriale sous le contrôle de l’État pour garder une dynamique d’ensemble. Cette marge de manœuvre financière est le préalable à l’émergence d’une gouvernance locale forte.
Cette autonomie financière et administrative requiert une réelle volonté du pouvoir central de décloisonner les prises de décision et d’intégrer l’ensemble des collectivités territoriales qui, selon la loi de décentralisation de 2015, constitue un cadre institutionnel privilégié de participation des populations à la vie de la Nation. Elles doivent ainsi pouvoir bénéficier des retombées économiques de l’activité locale qui repose sur les missions qui leur sont dévolues. Les dotations de l’Etat ne devraient en ce sens pas uniquement concerner que la rémunération des agents publics mais également booster les capacités d’investissement des collectivités dans le développement des services publics de proximité.
En outre, il convient d’avoir une vision claire des compétences transférées aux collectivités locales puisque c’est de ce transfert que dépendent les ressources financières correspondantes. Par conséquent, si conformément à l’article 223 de la loi n°001/2 014 du 15 juin 2015, les charges des collectivités territoriales reposent sur le fonctionnement et l’équipement administratif, l’investissement public et les compétences transférées, le budget de chaque collectivité doit veiller à intégrer dans ses prévisions, chacun de ses aspects et donc prévoir une stratégie locale en conséquence. Il est certain que sans ressources financières suffisantes, nos entités territoriales ne pourront pas se développer et ne pourront pas s’administrer librement.
2.2 Permettre l’ancrage de la prise de décision locale dans les secteurs clés
Une politique de décentralisation efficace permettrait aux collectivités locales de développer leurs territoires sur la base de compétences propres qui leur sont dévolues par la loi sans forcément dépendre du pouvoir central sur des décisions à prendre ou des actions à mener. Par exemple, dans le domaine des transports publics, on pourrait imaginer que ce secteur soit partagé localement par diverses entités territoriales de manière à rendre plus fluide la stratégie territoriale dans ce domaine et à générer une chaîne de responsabilité plus claire lorsqu’il s’agira de dresser le bilan des actions menées. Il en est de même dans des secteurs tels que la santé, l’éducation ou encore la protection sociale afin de mieux répondre aux besoins des populations vulnérables.
Cet ancrage repose également sur l’émergence d’acteurs locaux capables de s’organiser collectivement afin de peser sur le débat public et d’accompagner les élus locaux dans leur prise de décision. C’est sans doute cet aspect qui est le plus important dans des États comme le Gabon où l’exercice du pouvoir est concentré dans les mains du pouvoir central. L’ancrage de la prise de décision locale naît indéniablement de la décentralisation du pouvoir qui lui-même donne naissance à divers acteurs intervenants parmi lesquels les organisations associatives susceptibles d’avoir une influence dans la prise de décision et les orientations à donner aux politiques publiques visées.
2.3 Développer le processus de territorialisation de l’action publique
La territorialisation de l’action publique doit permettre à chaque territoire de définir une stratégie d’attractivité qui lui est propre et qui soit adaptée à ses projets de développement dans le but de freiner l’exode rural, assurer une meilleure répartition démographique sur l’ensemble du territoire, booster l’économie et développer des opportunités d’emplois. Il s’agit de stimuler et promouvoir l’investissement en générant de nouvelles richesses mais surtout, de penser autrement le potentiel des villes gabonaises. En effet, quand on se réfère aux politiques d’aménagement du territoire qui accompagnent la décentralisation, on constate que l’action publique intervient pour aider les territoires en crise et créer des synergies entre eux.
Le processus de décentralisation pourrait par exemple contribuer à la dynamisation des activités touristiques sur le plan local. Ce secteur constitue un véritable levier pour la croissance économique et s’inscrit pleinement comme un secteur qui profiterait d’une politique de décentralisation de l’action publique plus effective. Le transfert de la compétence Tourisme aux autorités administratives locales et l’inclusion d’acteurs privés qui soutiennent sa chaîne de valeur et son caractère transversal et social, pourrait concourir de façon indirecte à la promotion des atouts territoriaux dans ce domaine. Plus largement, ce processus de territorialisation doit envisager un réaménagement du découpage administratif en phase avec les réalités et besoins actuels.
Ce secteur d’activité est particulièrement porteur d’avenir et bénéfique pour la diversification de l’économie recherchée par les autorités. D’ailleurs, en décembre 2023, le Ministère du Tourisme et de l’Artisanat a lancé une Caravane Touristique test dont le but est de mesurer le potentiel touristique de nos régions. Toutefois, nous pensons que ce genre d’initiatives doit nécessairement intégrer les acteurs publics et privés locaux pour penser de concert une stratégie de dynamisation des activités économiques traditionnelles et la mise en valeur des particularités culturelles locales favorables au développement socio-économique des localités.
Le but est de responsabiliser les collectivités territoriales dans la détermination de leur potentiel et le développement de leur localité sur la base des retombées économiques générées par l’exploitation de secteurs d’activités porteurs. En cela, il est certain que le processus de décentralisation est favorable à la dynamique de gouvernance intégrée qui s’accompagne d’un décloisonnement des politiques, des programmes, des services et structures qui caractérisent la sphère étatique. Il devient dès lors urgent de favoriser le processus de territorialisation de l’action publique pour éviter les dérives d’une logique obsolète de centralisation du pouvoir et des prises de décision.
CONCLUSION
En définitive, la décentralisation est une marque de confiance incontestable envers nos autorités locales dans le potentiel qu’elles ont de développer leur territoire et de contribuer à l’aménagement de services publics en lien avec leur réalité. C’est la raison pour laquelle l’Institut Concorde se propose de militer de toutes ses forces en faveur d’une décentralisation de l’action publique effective au Gabon.
Cela passe par une redéfinition de la carte administrative en faisant le choix d’échelons plus en phase avec l’aménagement du territoire. Mais surtout, par l’octroi d’une autonomie administrative et financière plus forte aux entités territoriales bien que contrôlée par l’Etat central. Enfin, il est question de faire des élus locaux de véritables relais de l’action du Gouvernement auprès des populations locales, bien souvent coupées des réalités politiques. Ces dernières, faisant partie d’un tout, doivent être impliquées au même titre que les populations des grandes capitales.
Si l’on veut une nation forte, nous avons tout intérêt à ne pas négliger cet aspect crucial qu’est l’aménagement du territoire et la nécessité de décentraliser au maximum l’action publique.
- Auteur: Charlène Ongotha
(1) GARANDEAU Valérie, La décentralisation au Gabon : une réforme inachevée, L’Harmattan, Paris, 2010.
(2) Eustache MANDJOUHOU YOLLA, Collectivités locales et politiques de décentralisation au Gabon, L’Harmattan, Paris, 2021.
(3) Iris OBANGA MAKESSI, “Port-Gentil : 9,5 milliards de budget primitif pour 2024” disponible sur Port-Gentil : 9,5 milliards de budget primitif pour 2024 | Gabonmediatime.com | Actualités Gabon.
(4) ALLOGHO-NKOGHE Fidèle, MANBANI Jean-Bernard (dir.), Les politiques d’aménagement du territoire au Gabon : problèmes et perspectives, L’Harmattan, Paris, 2018 ; ROCHEGUDE Alain , Caroline PLANÇON (dir.), Décentralisation, acteurs locaux et foncier : fiches pays, Comité technique “foncier et développement”, novembre 2009.
(5) Laetitia Guylia ROGOMBE, “Les villes secondaires au Gabon : enjeux et défis pour l’aménagement du territoire” in, ALLOGHO-NKOGHE Fidèle,Jean-Bernard MANBANI (dir.), Les politiques d’aménagement du territoire au Gabon : problèmes et perspectives, L’Harmattan, Paris, 2018, pp. 200-212.
(6) Eustache MANDJOUHOU YOLLA, op.cit., p. 178.
(7) Pierre-Charles PUPION, “Démocratie, participation et gouvernance publique : quelles voies ?” Gestion et management public, 2016/4, vol. 5, n°2, pp. 1-2 ; Marion CARREL, “La gouvernance est-elle démocratique ? Les enjeux de la participation citoyenne”, Informations sociales, 2013/5, n°179, pp. 144-151.
(8) Jerry BIBANG, “La participation citoyenne au Gabon : pour une gouvernance démocratique, facteur de bonne gouvernance”, disponible en ligne : La participation citoyenne au Gabon : Pour une gouvernance (…) – Gabonews – Pour l’information juste !
(9) Alexis ESSONO OWONO, L’autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone. Le cas du Cameroun, de la Côte d’ivoire, du Gabon et du Sénégal, disponible en ligne L’autonomie financière des collectivités territoriales (u-bordeaux.fr).
(10) Karl MAKEMBA, “Gabon : les collectivités locales au coeur des enjeux de développement”, Gabon Média Time, disponible sur Gabon : Les collectivités locales au cœur des enjeux de développement | Gabonmediatime.com | Actualités Gabon.
(11) Laetitia Guylia ROGOMBE, op.cit., pp. 205 – 206.
(12) Dora MASSOUNGA, Rapport de participation : phase test de la caravane touristique du Gabon, Warisse Consulting, janvier 2024 ; Betines MAKOSSO, “Tourisme : Libreville lance une caravane touristique test pour booster le secteur”, disponible en ligne Tourisme : Libreville lance une « caravane touristique test » pour booster le secteur – (gabonactu.com).
